YiChen Wu 1987

致命的援助：美國的對外援助正在助長侵害人權，該如何阻止？

http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/08/06/deadly_aid

前哥倫比亞毒梟、國會領袖 Carlos Mario Jimenez (Macaco)，在2008年為了爭取減刑，向檢察官透漏了在棕櫚油事業的資產。這顯示出了驚人的內幕，這些從事毒品貿易的軍閥，藉由屠殺、暗殺、虐待、威脅等方式，迫使上千名農民離開土地，接著將這些偷來的土地轉作棕櫚油。

而這些棕櫚油生產計畫，是由美國國際開發總署USAID資助，作為促使農夫不再種植古柯葉的「替代生存」策略一環。USAID沒有去檢查這些與計畫相關的合同成員是否有暴力或人權迫害紀錄。在一群美國本土的團體在國會提出關切後，USAID與另一家公司停止了類似的計畫，並且宣稱在制度上改良了監控土地計畫的機制。但是Macaco的案例卻又讓人懷疑美國是否在某些權力侵害上睜一眼閉一眼。

這些事情並不是純粹個案，而是美國援助單位在捍衛人權上的無力所造成的結果。歐巴馬四月在Holocaust博物館的演講中說要「有一個新的整合性戰略，以防治並應付大獨裁者們」

美國必須要對這世界上最嚴重的犯罪者做出因應，但是美國若不將人權侵害與壓迫更廣泛地思考，美國將冒著見樹不見林的風險。

幸好，USAID開始要重視如何在援助作業中整合人權，並且提出修補的步驟以達到目標。USAID強化了人權計畫並且整合到衛生與性別權利等項目中。但是成功則仰賴於USAID是否能找出所有這些連基本人權都沒達到，甚至正在壓迫人權的地方

援助壓迫與侵害

美國在一些國家(例如衣索匹亞、盧安達、烏干達)的援助，在促使經濟成長的同時，也帶來了嚴重的壓迫。在衣索匹亞，人權團體報告了阿迪斯阿貝巴的領袖在過去這幾年越來越專制的大量細節。從2003年起，人權觀察(HRW)整理了衣索匹亞安全部隊在打擊民兵時，違反人權的罪行以及戰爭罪的大量文件，地點包含本土以及隔壁的索馬利亞。在2009年幾項壓迫人權的法案通過後，大部分衣索匹亞的獨立發聲來源，包含記者、人權運動者、反對黨支持者，不是逃離了該國，就是被關入監牢。

2010年，執政黨取得99.6%的國會席次，在選戰中，HRW發現，政府利用部分來自美國的開發與糧食援助作為壓制的工具。這些來自外國的援助，援助以附帶條件的方式進入政府計畫，支持了執政黨。

縱使壓制情況越來越糟糕，開發援助仍不斷地增加。2010年，USAID花費了將近7.4億援助衣索匹亞。最近一個可靠的數字是2005年，總共5.88億。

這不是一個簡單的議題。衣索匹亞是非洲最大且最窮的國家之一，而援助者很自然地想要協助提供這些最脆弱的人民最基本的安全網。不像在某些國家，援助者可以藉由援助非政府組織的方式來避免資助迫害的政權，衣索匹亞政府的法律，嚴格限縮了公民社會針對任何有關人權或倡議組織團體取得外國資金的空間。但是忽略了援助封閉的政權就是增長執政黨的權力，以及無法控制美國援助計畫是否適當地影響社會這些現實，都造成解決方案無法被提出。

在別的案例中，USAID也在沒有關注人權標準或是純粹缺乏警覺的情況下，支持了濫權的政府。例如在越南，HRW最近公布的文件，說明因為使用藥物而被警方拘留的民眾，沒有經過正當的程序就扣押了4到5年。他們在政府「治療式勞力」政策支配下，每周工作6天，每天12小時。拒絕工作的人，或是違反組織規則的人，會被虐待，並且以其他病態的方式折磨。這些勞動中心「彷彿就是勞改營，數萬人違反意願地一周工作六天，製作腰果、編織衣服、或生產其他物件」。

美國資助了這些勞改營一大堆計畫，包含工作坊，以及訓練政府的勒戒輔導，大部分是勞工部的官員，其實除了只是在當保全之外其他什麼也沒做。USAID作為美國健康援助計畫PEPFAR的執行者，藉由美國的NGO以及越南官方單位，提供各式各樣的資助。在PEPFAR的一個案例中，一間毒品勒戒所被列為執行夥伴，但是USAID和PEPFAR的人員要進入卻被限制，並且不能與被拘留者私下談話。結果，USAID和其夥伴們只根據一些無關痛癢的指數作回報，並且宣稱沒有看到侵犯的證據。

當美國援助變得與壓迫的政府太過靠近，並且將其作為一種政治上支持的暗示時，另一個問題也就浮現出來。當受援國還限制只接受某些外國援助者的支持時，這會特別困難。在埃及，USAID在穆巴拉克已經被許多來自公民社會的團體批評時，仍給予他的政權大量的承諾。更糟的是，去年埃及軍政府騷擾與威脅美國NGO時，那些USAID過去的承諾損害了他抗議的說服力。軍政府只需要說他們只是依照過去美國也允許的法令行事而已就好了。

縱使美國不會想要破壞地方的法律，他可以使用自己的制衡力量，並且與其他援助者合作，堅持要達到最低的標準，使公民社會團體能夠自由運作，或至少公開給予政治資源以反對某些規定。例如說，針對衣索匹亞政府對公民社會以及媒體的限制，做出一個更公開、更團結、更持久的外交回應所造成的影響，遠比繼續讓這無聲民主的自行運作要大。美國若要使用這些制衡力量，人權的關注就必須是在外交上優先處理。USAID也必須要有意願找出替代方案，來取代某些顯然使國家更在人權侵害的計畫。

一個解決方案：審查與預防

縱使在規劃、監控與評估計畫上有更廣泛的流程，USAID也還沒有系統性的方式，在產生預期之外或是期望之外的人權相關副作用時，能夠有效地處理。本質上，USAID設立了目標，然後建立一些要達成的指數，但是他並沒有監控他的行動所產生預期之外的結果。這必須被修正：USAID應該要持續地審查各項潛在的計畫，減少會造成政治壓迫、歧視、驅逐、侵權等等的可能性。

USAID也必須使這些流程能夠幫助他了解各項計畫潛在的風險。浙江包含考量人權狀況資訊的可靠性，例如國務院人權報告以及由地方和國際人權組織所提供的回報。一旦USAID發現某項計畫有可能對人權造成不良影響，計劃就要更改或取消。這將需要使USAID的人員擁有足夠的分析訓練。

USAID已經有預防性的措施。例如所有的計畫都應該要包含性別的考量以及婦女賦權。

在美國法律之下，所有的計劃都必須考量環境影響，必要的時候也要展示會產生的副作用如何被減輕。

但預防措施就到此為止了。在2000年代初期，有一項強制性的政策，要求USAID在進行規劃並決定是否進行的階段，要分析對社會影響程度。但是這因為非常耗時且費工而取消了，並且沒有替代方案。一個要求要有當地人在USAID內部作協調的規定也被廢除。
今日，沒有特別的機制，在經濟、農業、礦業、基礎建設計畫實施時，能夠防止傷害當地居民或是強制遷移地方團體。

經驗資料說明了，省去那些過程造成了計畫的失敗、政治的糾紛，以及當地社群團體失去信心。歐巴馬新一波要防止並回應獨裁者的承諾，以及改革USAID的步驟，是很好的開始。但若要有真正的影響，政府必須要重新確立美國如何分配對外援助的機制。